Constitución del Trabajo y Reforma Laboral: entre la esperanza y la deuda
Por:
Edwin Palma Egea
Enrique Correa de la Hoz
Quienes participamos en la construcción de los dos proyectos de ley de Reforma Laboral que el Gobierno presentó al Congreso teníamos un objetivo claro: reducir el gran desequilibrio existente entre trabajo y capital, proponiendo un cambio en el paradigma dominante, según el cual el trabajo es un mercado en el que el Estado debe intervenir poco, y donde el desempleo y la informalidad se consideran consecuencia de dicha intervención y de sus costos. Bajo esta lógica, se ha promovido la idea de que con más desregulación y flexibilidad se generaría más empleo formal. No obstante, este modelo nunca logró sus objetivos, salvo uno: transferir más riqueza a grandes empresarios y aumentar la desigualdad.
La apuesta del Gobierno y de quienes ayudamos a diseñar la Reforma Laboral era superar la falsa dicotomía entre garantismo laboral y productividad, y promover un nuevo contrato social laboral que conjugara la eficiencia empresarial con la estabilidad, el bienestar y el reconocimiento pleno de los derechos humanos laborales. Las iniciativas de reforma laboral planteaban soluciones a los principales desafíos del mundo del trabajo en Colombia: la falta de empleo estable, la precarización, las barreras para el ejercicio de la libertad sindical y la proliferación de mecanismos de intermediación ilegal que deterioran la calidad de vida de miles de trabajadores.
Sin embargo, durante su trámite legislativo, la reforma sufrió modificaciones que desdibujaron su visión transformadora, reduciéndola a un ajuste laboral en lugar de una verdadera reforma. Analicemos este proceso.
El proyecto inicial buscaba garantizar la estabilidad laboral mediante dos mecanismos clave: priorizar la contratación a término indefinido y fortalecer la protección contra el despido arbitrario. Para ello, se proponía restringir el uso de contratos a término fijo a situaciones estrictamente temporales, conforme a las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Además, se planteaba una indemnización más elevada para desincentivar despidos injustificados y evitar que los empleadores optaran por cesar unilateralmente la relación laboral sin una razón válida.
Sin embargo, en su versión actual, el proyecto eliminó la exigencia de temporalidad para los contratos a término fijo, permitiendo su uso sin restricciones y debilitando la contratación indefinida como norma general. Esta omisión favorece la sustitución de empleos permanentes por contratos precarios, perpetuando la incertidumbre económica y el temor a la no renovación. La propuesta de limitar estos contratos a cuatro años resulta insuficiente, pues no impide su uso abusivo mediante desvinculaciones y recontrataciones. Asimismo, la eliminación del aumento en la indemnización por despido injustificado nos mantiene en un escenario de inseguridad total en los empleos indefinidos.
Los derechos sindicales son la piedra angular del derecho humano al trabajo decente, pues habilitan y garantizan el ejercicio de otros derechos, equilibran el poder empresarial y constituyen un prerrequisito para la materialización de los derechos laborales. El proyecto de reforma laboral incluyó un capítulo extenso sobre garantías sindicales, negociación colectiva y derecho de huelga, en cumplimiento de los tratados internacionales ratificados por Colombia, las recomendaciones de la OIT y la OCDE, así como la misma Constitución Política. No obstante, dicho capítulo fue eliminado casi en su totalidad en el primer debate. Lo que hoy sobrevive en el texto que va a tercer debate puede considerarse regresivo.
Por ejemplo, se limita el acceso de los sindicatos a la información social y económica únicamente de sus afiliados, lo cual es alarmante, pues el conocimiento de la situación económica de la empresa y de toda su plantilla es un prerrequisito para el ejercicio de la negociación colectiva, como lo ha sostenido la jurisprudencia. Además, esta información es esencial para la constatación de mayorías, requisito indispensable para el ejercicio del derecho de huelga y la extensión de la convención colectiva de trabajo. Asimismo, el proyecto prohíbe represalias únicamente contra el liderazgo sindical, dejando sin protección a los trabajadores sindicalizados de base, en contravía del Convenio 98 de la OIT.
En cuanto a la tercerización e intermediación laboral abusiva, el proyecto original preveía normas para desincentivarla, estableciendo igualdad de condiciones laborales entre trabajadores directos y tercerizados, así como el reintegro de aquellos afectados por tercerización abusiva o intermediación ilegal con empresas de servicios temporales. Sin embargo, estas medidas correctivas fueron eliminadas.
La supresión de estas disposiciones implica que, aunque se reconozca la ilegalidad de la intermediación o tercerización, el trabajador afectado queda sin una vía efectiva de reparación, más allá de condenas irrisorias o, en algunos casos, de cero pesos. Las falsas empresas que proliferan en la tercerización seguirán burlándose de la ley. En ausencia del reintegro, el empleador infractor simplemente enfrenta sanciones y condenas económicas que, en muchos casos, resultan insuficientes para desincentivar la práctica, pues el beneficio económico de la tercerización ilegal sigue siendo mayor que el costo de una eventual sanción administrativa o condena judicial.
En el proyecto actual, las empresas implicadas son liberadas de la carga de probar que cuentan con una estructura productiva especializada, o bien se incluyen conceptos confusos sobre el servicio temporal, lo que dificulta la aplicación de la regla que impide que las empresas de servicios temporales sean instrumentalizadas para atender necesidades permanentes de las empresas usuarias. Además, no se pone fin al carrusel de empresas de servicios temporales mediante sanciones efectivas tanto para estas empresas como para las usuarias de sus servicios. Tampoco se establecen medidas de reparación plena, como el reintegro de los trabajadores afectados, tal como se propuso en el proyecto inicial.
Contrario al discurso dominante, la informalidad laboral en Colombia no solo está relacionada con la falta de empleo formal, sino también con la flexibilización extrema, el incumplimiento sistemático de la ley y la falta de voluntad política para extender derechos laborales plenos a ciertos sectores productivos o colectivos de trabajadores, como los rurales, agropecuarios y de plataformas digitales. Infortunadamente, en el trámite legislativo fueron suprimidas las normas que endurecían las sanciones económicas a los empleadores que incumplen la ley. También se eliminaron las disposiciones que promovían la formalización laboral de trabajadores clave, como los rurales, y se flexibilizó la formalización de los trabajadores de plataformas digitales. Respecto a estos últimos, el proyecto de ley, en contravía de las tendencias mundiales, permite que las plataformas decidan libremente si reconocen a sus trabajadores como independientes o subordinados y patrocina la tesis conservadora de formalización mínima basada únicamente en el registro en la seguridad social.
Por último, en un contexto de compleja correlación de fuerzas en el Congreso, es fundamental evitar disposiciones que puedan resultar regresivas. En este sentido, nos preocupa que la obligación de los empleadores de conservar el registro de horas trabajadas se limite a los casos en que lo requiera una autoridad judicial o administrativa, lo que contraviene el nuevo Código Procesal del Trabajo, que les impone la carga de probarlas y sanciona su incumplimiento con la presunción de veracidad de las horas suplementarias laboradas. Asimismo, no debería establecerse un listado cerrado de situaciones que configuran estabilidad laboral reforzada. La teoría del lenguaje nos enseña que definir es también limitar; por ello, es preferible que estos casos sigan abiertos, permitiendo que su interpretación evolucione a través de la jurisprudencia y el derecho internacional, en lugar de quedar restringidos por un catálogo predefinido.
¿Qué hacer ahora?
El debate legislativo ha dejado en evidencia que no basta con proponer reformas; es necesario lograr un consenso social más amplio mediante participación constante en el debate público y movilización para construir mayorías políticas y sociales. Hoy sabemos que en el Congreso ha prevalecido la falta de discusión técnica y un amplio desconocimiento del derecho del trabajo.
Sin embargo, aún existen caminos alternativos y salidas legales para impulsar los cambios que llevan dos años postergados. Es urgente fortalecer y modernizar la inspección laboral, sacándola de la inacción que se agravó tras la huelga de trabajadores del Ministerio. Además, el Gobierno todavía tiene margen de acción para reglamentar temas fundamentales pendientes desde hace años, como, por ejemplo, el fortalecimiento de los comités de convivencia laboral, los derechos colectivos y la tercerización laboral. Estos asuntos han sido demandados por las organizaciones sindicales y sociales desde el inicio del actual gobierno, y ya existen al menos diez decretos redactados que deberían publicarse para abrir el debate público. Ahora, el nuevo Ministro tiene la responsabilidad de corregir esta omisión y emitir regulaciones que protejan efectivamente a los trabajadores.
Sería muy importante rescatar la orden presidencial de septiembre de 2023 para apoyar una campaña masiva de sindicalización en organizaciones fuertes. El Ministerio ya ha tenido experiencias en este tema y puede implementar esta estrategia con mayor impulso y recursos. No olvidemos que el sindicalismo es sujeto de reparación colectiva.
El nuevo Ministro inició su gestión con un gran mensaje: reuniéndose con el sindicalismo, un sector que jugó un papel clave en el proceso electoral y que es fundamental para la construcción de un proyecto político democrático que, después de más de 30 años, haga posible la Constitución del Trabajo.
* Abogado laboralista y exviceministro del trabajo
** Doctor en Derecho del Trabajo